帝国的制度是由帝国的性质决定的。
帝国的性质是什么？有人说是“天下为公”。柳宗元《封建论》说，汤武封建“非公之大者也”，因为那是“不得已”。商汤时，诸侯三千（其实多半不过是些部落），帮助汤王战胜夏桀。胜利之后，难道能把他们也废了？当然不能（汤不得而废）。周武时，诸侯八百（其实多半不过是些部落国家），帮助武王战胜殷纣。胜利之后，难道能把他们也改了？当然也不能（武王不得而易）。但是说到底，这种“不得已”，也是因为有私心——既“私其力于己也”（有功劳），又“私其卫于子孙也”（有指望），因此“非公之大者”。
秦始皇创立的郡县制（帝国制）则不同。就其制度而言，是“公”（其为制，公之大者也）；就其目的而言，是“私”（其情私也），是为了自己一个人作威作福（私其一己之威也），并把天下人都当作自己的奴仆（私其尽臣畜于我也）。这样说来，秦制度也只能算是“半公半私”。但柳宗元认为，不管怎么说，从秦代开始就天下为公了（公天下之端自秦始）。
于是我们要问：是这样吗？
不可否认，郡县制的帝国确实具有“公天下”的性质或意味。这种性质或意味，主要体现在三个方面，即资源的“国有制”、管理的“集权制”和官员的“任命制”。所谓“普天之下，莫非王土”，是直到帝国时代才真正实现的（邦国则封建于诸侯），这就是资源国有；“率土之滨，莫非王臣”，也是直到帝国时代才真正实现的（邦国则分权于诸侯），这就是管理集权。资源国有，管理集权，也就“一大二公”——集天下资源于一体，是为大；收天下权力于一统，是为公。“一大二公”的好处，是便于调动和集中人力物力，在诸如兴修水利、抗击天灾、抵御外敌时，凝聚成强大的力量。长城这样的国防工程，都江堰这样的水利工程，阿房宫这样的建筑工程，都兴建在帝国和准帝国时代，绝非偶然。
不过更重要的还是官员的“任命制”，因为这正是帝国区别于邦国、体现其“公天下”性质或意味的紧要之处。我们知道，在中国的国家制度史上，有三个至关重要的转折点——启废禅让、秦灭六国和辛亥革命。启废禅让的意义，是开始实行世袭制，国家由此诞生。辛亥革命的意义，则是彻底废除世袭制，国家走向共和。可见世袭与否，至关紧要。然而恰恰在这个关节点上，帝国是模棱两可的。秦灭六国，废封建，立郡县的结果，是国家元首依然世袭，政府官员不再世袭，即“皇帝世袭，官员任命”。皇帝世袭，仍是“天下为家”；但官员任命，却又分明有点“天下为公”的性质或意味。
这一变化，又与前面所说资源的“国有制”和管理的“集权制”有关。因为资源一旦国有，就好像是“公家”的了；权力一旦集中，也好像是“公共”的了。这种感觉，可以通过与邦国的比较得出。邦国时代的制度是什么呢？家有。天下是天子家族的，国是诸侯家族的，家是大夫家族的，这就叫“家族所有制”（家有制），即“天下为家”。资源（产权）既然家有，统治（治权）自然也归家族，公权力便可以“传子不传贤”。这就是“世袭”，即“家天下”。世袭的天子、诸侯、大夫由家而国，世代相传，君是家长，臣是家人，因此不必任命。“家”搞得怎么样（齐家），是家长（大夫）的事，不用国君操心；“国”搞得怎么样（治国），则是国君（诸侯）的事，也不用天子操心，甚至管不着，因此不必集权。
由此可见，集权与否，任命与否，还得看资源归谁所有，即产权决定治权，甚至决定治法（统治方法）。邦国时代，天下为家（资源家有），公权力也就世袭（家天下）。相反，如果“天下归公”（公天下），就不能再靠“家臣”来管理，而必须代之以由国家任命、直接听命于最高当局、不隶属于任何私人的“公务员”，即“朝廷命官”。朝廷命官不是“私家子”，而是“公家人”。他们的工作叫公务，文书叫公文，官服叫公服，厅署叫公堂，向上级或中央反映问题的正常渠道则叫“公路”（与之相对应，行私请托的门路就叫“私门”，即区别于“前门”的“后门”）。总之，官员必须维护国家利益，否则就叫以权谋私；必须服从国家意志，否则就叫结党营私。帝国的官员，理论上就是这样的人。既然如此，则帝国的性质，岂非多少有点“公天下”的意味？或者说，名义上或观念上是“天下为公”？
事实上，官员们之所以成为帝国的中坚和支柱，甚至在王朝濒临灭亡之时仍能守土安民，坚持办公，就因为他们是“公家人”，而且有“天下为公”的观念。他们甚至不属于自己（官身不由己），而属于国家。因此，一旦国家有难，忠孝不能两全，他们往往都会选择为国尽忠。这是“义之大者”，是官员的“大节”，也可以说是官员的“职业道德”。一个官员，可能昏庸无知，可能不拘小节，可能聚敛贪墨，可能草菅人命，但在“忠君爱国”这个“大是大非”面前，多半都不会含糊，也不敢含糊。因为一旦大节有亏，即便不会受到处罚，也将无法自立于官场，甚至留下千古骂名，让子孙后代都抬不起头来。
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